地球的一半︱ 以規劃之力,留住粵港澳大灣區的“綠”
2019年07月20日16:09

原標題:地球的一半︱ 以規劃之力,留住粵港澳大灣區的“綠”

粵港澳大灣區,是由廣州、深圳、佛山、肇慶、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個特別行政區組成的“9+2”世界級城市群。粵港澳大灣區已經成為國家戰略發展區,作為“一帶一路”、“三大區域戰略”等重要戰略的重要組成,大灣區正面臨著複雜的生態文明建設挑戰與機遇,灣區較以往任何時候都更需要瞭解其發展的生態資本需求及其可持續性。7月19日,世界自然基金會(WWF)和一個地球自然基金會(OPF)聯合中國科學院地理科學與資源研究所共同發佈了《粵港澳大灣區生態足跡報告2019》。我們邀請了報告作者曹淑豔和譚璐銘分享國際四大灣區的對比以及粵港澳大灣區可持續發展建議。

大灣區生態,不可承認之重

粵港澳大灣區用不足全國0.6%的國土面積支持著全國4.8%多人口的生產與生活,土地資源十分稀缺。從人口密度可以直觀感受到這裏土地資源的稀缺程度。全國人口最稠密的十大城市中,有7個城市在粵港澳大灣區,它們是澳門、香港、深圳、東莞、佛山、廣州和中山。

其中,澳門,人口密度冠軍城市,每平方公里居住2萬餘人;香港、深圳,人口密度的亞軍與季軍城市,每平方公里居住5500人以上。即使排名第十位的中山,每平方公里居住的人口也高達1780人以上。

從地區土地開發強度,即建設用地占區域面積的百分比,可以進一步感受這裏土地資源的稀缺。按照國際慣例,一個地區土地開發強度的警戒線為30%。目前,粵港澳大灣區“9+2”城市中,澳門、深圳、東莞的土地開發強度已超過48%;中山、佛山的土地開發強度接近38%;香港的土地開發強度雖然控製在警戒線以下,然而,擁擠不堪的籠屋、劏屋是香港的“痛”。

在世界四大灣區中,粵港澳大灣區的經濟、社會總量指標如GDP、人口等已和世界一流灣區水平相當。人均GDP、資源能源利用效率、產業結構等指標仍處在上升趨勢,經濟發展潛力巨大。但在生態環境方面,粵港澳大灣區由於人口眾多、早期粗放型經濟發展,形勢嚴峻,受到生態資源的約束。粵港澳大灣區的人均土地利用面積僅高於東京灣區,為紐約灣區、舊金山灣區人均面積的20-30%。

世界四大灣區指美國舊金山灣區、紐約灣區,日本東京灣區和中國的粵港澳大灣區 / 圖片來自《粵港澳大灣區生態足跡報告 2019》

根據《粵港澳大灣區生態足跡報告2019》,粵港澳大灣區人均擁有的生物承載力空間僅0.27全球公頃,為全國平均水平的1/4、全球平均水平的1/6。“生物承載力”是衡量自然提供生態資本的能力,與之對應的是“生態足跡”,衡量我們消耗的生態資本。“全球公頃”是其單位表示,1全球公頃代表全球平均生產水平下1公頃土地的生產能力。生物承載力的全球公頃數越低,也表示了自然提供生態資本的能力越低。

土地、能源、水、大氣、生物多樣性是我們最基礎的生態資本。生態資本是未來區域間發展競賽的“家底”,粵港澳大灣區在“拚家底”上已經輸於美國的舊金山和紐約灣區。自然生產力空間是區域財富的本源。如何以有限的資源環境承載力將灣區建設成宜居宜業宜遊的優質生活圈,是灣區發展的核心問題。

粵港澳大灣區與其他三大灣區的對比 圖片來自《粵港澳大灣區生態足跡報告 2019》

他山之石,可以攻玉。我們希望回顧其他三大灣區發展規劃之路,為粵港澳大灣區的生態建設以及可持續發展提供借鑒。

紐約灣區:四次區域規劃統籌灣區發展

1920年代,紐約灣區人口和經濟快速增長,但由於城市與區域間缺乏合理的規劃與建設,城市發展無序,環境問題被放任。為此,紐約灣區各州的市民、社區領導、商業領袖和相關專家組成了一個非政府組織——區域規劃協會(Regional Plan Association,簡稱RPA),針對紐約灣區的經濟、環境、交通等問題進行長期深入的研究,並製定長期規劃與政策建議。

紐約大都市地區土地利用總體規劃(1928 年) 來源:Regional Plan Association

在1929年和1968年,RPA先後針對紐約灣區提出了兩次規劃重點,都是圍繞著聯通灣區交通。第一次,RPA提出的規劃重點是要緩解中心城區的壓力:通過建設環境基礎設施(如建造汙水處理廠、設立公園以保存自然資源)和建立環境相關法製(如紐約市頒布的《水供應法》)來提高灣區環境基礎能力,這也為下一步的環境保護工作打下了堅實的基礎。

60年代,由於城市快速擴張和汽車尾氣問題,紐約灣區出現土地資源緊缺和大氣汙染問題。在這樣的背景下,RPA第二次規劃重點在原先聯通交通的基礎上,提出了要保護未開發地景觀,以促進解決城市邊界無序擴張與中心區衰落問題。

這次規劃著實加強了城市間的合作,包括了共同治理區域環境汙染,同時也推動了國家公園建設。美國第一個城市國家公園——蓋特威國家休閑公園(Gateway National Recreation Area)就在這個時期設立。

1996年發佈的第三次規劃目標轉為“城市居民生活質量,實現城市與區域的可持續發展”,將可持續發展提上議程,憑藉投資與政策來重建經濟、公平和環境。在此期間,為了遏製城市無序的擴張,RPA提出建設11個區域保護區,其中就包括了1km2 (約250萬英畝)受城市擴張威脅的區域,保護水源地、三角洲和農田,同時也作為城市擴張的邊界。

前三次區域規劃都為紐約灣區留下了寶貴的生態空間。2017年出台的第四次規劃重心進一步強化了“宜居”發展,並圍繞目前緊迫的“氣候變化”問題展開了部署。RPA立了一個目標:到2040年,紐約灣區應已接近其溫室氣體排放量減少80%的目標,消除直排進河流和港口的汙廢水,並大大提高其抵禦氣候變化引起的洪水和極端高溫能力。為此,RPA也提出了三州應聯合建立區域沿海委員會,採用長期、多管轄區和戰略方法來管理海岸適應性建設。各州同時建立適應信託基金,為氣候變化適應性項目提供專門的資金。

東京灣區:集約型發展緩解資源緊缺

東京灣區也堅守規劃主導。以東京為例,其城市規劃從基於需求的城市規劃政策轉變為基於政策導向的城市發展政策,注重區域空間、區域內生態空間的功能定位,堅持基礎建設與環境建設的長期性、協同性。城市規劃由“應急”式轉變為“頂層設計”式。

東京灣區地少人多,資源有限。如何既保護有限的土地資源又支持增長的人口及其發展需求呢?答案就是集約型發展,提高生產要素的質量和利用效率。

1950年代後半到1970年代,東京灣區因工業發展導致環境急劇惡化,著名的“四大公害病”就發生在此時期。日本從70年代開始重點治理東京灣區的環境汙染問題,通過完善相關的法律法規,建設先進的環境基礎設施(例如令人驚歎的東京下水道)、推行科學的環境管理,逐步建立循環型社會。

生態環境問題推動中心城市擴展逐漸由“向外”轉變為“向上”,以集約利用土地。交通網與高稠密居住相互作用,東京灣區的居民養成了公交出行的良好環境行為。這不僅使綠色空間得以保護、保留,同時有效降低了居民生活的生態影響。

日本推行的垃圾革命也一定程度具有上述雙重效果。以2000年為分水嶺,東京的垃圾革命由垃圾分類向垃圾減量拓展,目前人均日產垃圾量0.8公斤,較上世紀90年代末減少了一半。垃圾處理方式則轉變為以焚燒與再利用為主,填埋比例在2015年僅占3%左右。東京市居民的人均生態足跡低於日本平均水平10%左右。

舊金山灣區:循環經濟轉型

與紐約灣區類似,舊金山灣區也成立了多個區域環境協調機構:舊金山灣區保護與發展委員會、灣區空氣質量管理區與區域水資源質量控製委員會。它們和區域統籌機構灣區政府協會合作,協調灣區規劃、汙染物減排實施計劃等。

舊金山灣區城市規劃也有效平衡、協調了高密度開發城市用地與農田、林地等綠色空間保留保護的關係,為灣區營建優質宜居環境貢獻巨大。舊金山著力建成美國綠色城市,力爭在2020年成為美國第一個零廢(零垃圾填埋)城市。目前,其80%的城市垃圾被再利用,而東京與紐約的這一比例僅為20%左右。舊金山以經濟手段激勵居民垃圾分類,將可降解的庭院殘餘、食物殘渣等生活垃圾送到堆肥中心進行堆肥,這些肥料是葡萄園等農業生產的沃土,不可降解的垃圾被送往回收工廠再資源化。

舊金山灣區也將應對氣候變化和其本身優勢——科創因素融入到區域規劃中。2011年,舊金山灣區發佈了“灣區應對氣候變化計劃”,同時推進多行業減排,多管齊下。

留住灣區之“綠”

參考與其比肩的世界灣區發展經驗,以規劃之力,聯合統籌,綠色生態空間劃定紅線,保護城市生物多樣性,居住與商業建設宜居交通網佈局與生態紅線有約束實施,採取多途徑的節地措施,為灣區的發展留給充足的綠色空間、足近的綠色空間。為此,我們提出幾點建議,願粵港澳大灣區在可持續發展上變道超車指日可待。

1、設立區域規劃統籌協調機構

紐約灣區有非官方、非盈利性的區域規劃協會,東京灣區有日本政府設立的大都市整備局,舊金山灣區有地方政府自願聯合成立的灣區地方政府協會。儘管它們協調保護生態環境與發展的關係的組織機製不同,均取得了良好的成效。

2、規劃引領區域發展

三大灣區都在經曆無序發展後走上了頂層設計、規劃優先的發展道路,通過製定統一的長期規劃保證了區域發展走向可持續發展的正軌。同時,它們也不斷根據區域實際發展情況調整規劃方案和各種法規條例。

3、保留充足的自然生態空間

當地的生態系統提供著不可替代的重要功能,如調解氣候、淨化水質、保持水土等。三大灣區都通過規劃預留了充足的綠色生態空間,為建設宜居灣區奠定了基石。

4、建立集約型的循環經濟體系

粵港澳大灣區人口稠密、經濟活動高度開放,發展依靠大量的外部資源與外部承載力,土地資源稀缺。集約型的生產和用地方式可以為灣區發展留下充足的綠色空間。

同時,我們也建議以灣區為整體建立區域循環經濟體系。比起單個城市建立循環經濟體系,這可以利用不同城市的優勢節約生產資源,提高效率,緩解區域內的競爭衝突,實現區域效益最大化。同時,以灣區為單位的循環經濟體系也有提高社會認同和實踐循環經濟。

(作者曹淑豔為《粵港澳大灣區生態足跡報告2019》作者,譚璐銘為世界自然基金會粵港澳大灣區項目專員)

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