地球的一半︱由“深珠通道”看粵港澳大灣區的環保未來
2019年08月03日13:19

原標題:地球的一半︱由“深珠通道”看粵港澳大灣區的環保未來

【編者按】

粵港澳大灣區,是由廣東省的廣州、深圳、佛山、肇慶、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個特別行政區組成的“9+2”世界級城市群。粵港澳大灣區已經成為國家戰略發展區,作為中國“一帶一路”、“三大主軸”等重要戰略的節點,大灣區正面臨著複雜的生態文明建設挑戰與機遇,灣區較以往任何時候都更需要瞭解其發展的生態資本需求及其可持續性。 世界自然基金會(WWF)此次邀請了在粵港澳大灣區生態環境保護相關的機構,從不同角度解讀粵港澳大灣區可持續發展,助力粵港澳生態文明建設。這期,我們邀請了跨境環保關注協會(CECA)來給我們講講灣區統籌規劃的故事。

時光回到2014年4月。十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了新環保法,被媒體稱為“史上最嚴環保法”,由原本的47條大增至70條。但最吸引我的是第五十六條:要求部門收到建設項目環境影響報告書後,除涉及國家秘密和商業秘密的事項外,應當全文公開以便充分徵求公眾意見。

那時我剛畢業,在環境顧問公司工作兩年,為大江南北的建設工程做環境影響分析;聯同幾位仍在香港大學學習的夥伴在2013年創辦了CECA(跨境環保關注協會),一起跟蹤研究珠三角地區內可能對生態環境造成影響的工程(那時還沒有大灣區的觀念)。

新環保法讓我看到了一個全新的局面:公眾參與改良對生態環境造成影響的工程。而這條法例也意味著中國在公眾參與的水平,逐漸與世界發達地區接軌。

大灣區七城競相向海要地

我所成長的大灣區,近十年各地政府都摩拳擦掌大興土木,這意味著一處處山林和海岸被推平,無數鳥類、植物、海龜、海豚的棲息地被破壞,改變了千百年來大灣區的生態面貌。

2011年香港建議興建機場第三跑道,深圳緊隨其後推出了三跑規劃;深圳剛完成西部大空港填海規劃流程,東莞便急忙將一河之隔的長安新區也填成濱海開發區;廣州有南沙港作為物流重鎮,珠海和東莞也分別設置了巨型港口。

過去30年曾經、正在、即將填海的項目在政府網站統計就高達300多個。然而,瘋狂填海的背後,大灣區人均生物承載能力空間越來越少,也就是說(註:生態承載力是指生態系統的自我維持能力,是判斷資源開發強度與環境承載力的重要依據。)當一個地區的生態承載力小於人們消費需求時,即出現“生態赤字”; 當其大於人們消費需求時,則產生“生態盈餘”。生態赤字表明該地區的人類負荷超過了其生態容量,要滿足現有水平的消費需求,該地區要麼從地區之外進口所欠缺的資源以平衡生態,要麼通過消耗自身的自然資本來彌補收入供給流量的不足。

《粵港澳大灣區生態足跡報告2019》中提到,粵港澳大灣區人均擁有的生物承載力空間僅0.27全球公頃(全球性公頃區別於通常的土地面積公頃。1單位的全球性公頃指的是1公頃具有全球平均產量的生產力空間),為全國平均水平的1/4、全球平均水平的1/6。

六年過去,占海工程依舊多

從六年前創立CECA,我們便透過研究環評和規劃,透過與部門溝通改良或製止有問題的大型工程。這些年下來,居然有不少的成功個案,然而去年底開始跟進的深珠通道(別稱: 伶仃洋通道),卻讓我們覺得大灣區發展這個概念,又一次成為大興土木的藉口。

珠江口現有規劃的大型跨江通道已有8條:港珠澳大橋、深中通道、深(圳)茂(名)鐵路、虎門大橋、虎門二橋、蓮花山通道、獅子洋隧道以及黃埔大橋。各個通道間距約在10-36公里之間,都發揮著很好的作用,把粵東、西兩翼緊密地聯繫在一起。

珠江口過江通道示意圖(來源:CECA)

然而去年6月,負責跟蹤政府公示的夥伴,發現深圳市交通運輸委員會首次提出,南坪快速路銜接廣深沿江高速可西延對接“深珠通道”;同年10月珠海市召開內部協商會,支持“深珠通道”這一構想。深珠通道計劃建於港珠澳大橋北面,深中通道南面。深珠通道建設可能佔用國家級自然保護區,威脅中華白海豚,並且深珠通道將與已規劃的八條跨江通道功能重疊,不利於粵港澳大灣區港口協調發展。

說件大家可能沒留意到的事情,國家曾把珠三角內最重要的國家級中華白海豚自然保護區,調走了一條長約20公里的通道走廊,其中包括保護區核心區,為的就是讓步給港珠澳大橋建設。

港珠澳大橋和中華白海豚自然保護區的位置圖

中華白海豚屬於國家一級保護動物。連這麼重要的動物棲息地都可以為建設一條大橋而讓位。然而大橋在2018年通車不久,深中通道(深圳至中山)便緊接動工;再接下來就是建議興建近貼近白海豚保護區的“深珠通道”。

在CECA的第六個年頭遇上深珠通道,讓我也不禁思考:所謂為經濟發展而佔用海洋生態,是一個沒有評估機製的無底洞嗎?

犧牲大量財政和生態資源,換來的作用卻成疑

雖然概歎保育的工作做不完,我還是和夥伴動員誌願者搜查相關法規、環評分析,比對衛星圖做生態影響的評估。慶幸的是反對的不止我們一小群人,幾位專家學者、人大代表也同意我們的理解:近幾年,為了滿足社會經濟快速發展的需求,沿海各地陸續實施了大規模的圍填海工程來緩解工業及城鎮建設用地供需緊張的矛盾。國家先後出台了一系列政策法規,建立了海洋功能區劃及海域使用論證製度,取得了一定的成效,但隨著大規模、大範圍的海洋開發活動,一些環境和生態問題逐漸凸顯。因此,生態環境部應提升區域建設用海規劃工作的管控,實現海域資源的可持續發展。一個小眾的研究,慢慢演變成幾個機構共同協入的行動。

我們可以初步推定:使用“深珠”來往深圳,對於珠海北部居民基本不能節約時間;對於珠海南部居民、澳門居民能節約不超過20-30分鍾(與行駛深中通道相比),但遠不如走港珠澳大橋來得快捷。

在2018年8月21日,廣東省人民政府實施了多項入境便利政策,包括在深圳皇崗口岸、珠海橫琴口岸等地落實粵港澳24小時通關、放寬粵港直通車通過港珠澳大橋往來牌證許可有效期、簡化申請手續等措施。而在未來5-10年內,港澳過境公路開放單次通行權限等類似政策亦很有可能出台落實。

而“深珠通道”一旦建成,珠江口上遊(廣州港、東莞港)的通航能力將進一步受其淨高的限製;如若勉強為之須加高橋樑、加建隧道,恐怕將使工程造價大幅提升,變相鼓勵各地投放巨額資源惡性競爭,不利於大灣區的統籌協調。

再者,“深珠”走線不可避免將佔用國家級內伶仃島保護區和省級淇澳保護區,同時威脅中華白海豚生存。因為內伶仃島西部海域、淇澳島東部海域為中華白海豚的重要棲息地之一,“深珠通道”的初步方案擬橫穿兩處,將對海洋生態造成顯著破壞。

為了一條重複建設的第9條跨江通道而犧牲環境,顯然不理智。

《深圳至中山跨江通道項目環境影響報告》中,南海水產研究所調查珠江口中華白海豚的分佈範圍。途中橙色線為深珠通道最有可能的選址路線,與白海豚點位重合度高。

喚起跨境環保的重要性

過去,大灣區各利益相關方一直處於各說各話的狀態,缺乏一體化發展的視角,缺乏資源共享共榮的肚量。香港深圳幾乎同期推出機場三跑工程,深圳西部大空港填海規劃與東莞長安新區競賽填海規模,更不提南沙港、鹽田港、珠海高欄港、東莞虎門港幾個巨型港口都在爭相擴揵要成為區內物流核心。

如像“深珠通道”這樣跨市跨江的重大工程,本應推動跨市的累計性環境評估機製,才能更全面地分析在大灣區內重復出現大型工程對區內生態環境的真的影響,以達致多地政府推動更嚴謹的生態統籌和經濟考量,防止個別城市出現短視的發展衝動。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確了“實施區域協調發展戰略,充分發揮各地區比較優勢”,不僅強調追求多贏的未來發展,更由港、澳特區行政長官、廣東省省長,一同以規劃綱要提出“開展濱海濕地的跨境聯合保護”。

我們相信國家已經看到問題重點,正試圖解決這種曆史、體製留下的內耗基因,讓大灣區各地發展不再是一場零和博弈。為此我們CECA的眾多夥伴,在不斷的做研究、寫報告、提議案、做推文的工作上,推動著兩個政策向著兩個方向前進:

一、推動建立累積性環境影響評價機製

有時會被稱為疊加影響評價。許多工程單獨看來破壞不大、環境影響可接受,但若一個海域或灣區內出現多個類似工程,就容易超越環境承載力,對生態環境造成不可逆的破壞。目前我國的工程項目,在提議和審批階段絕大多數以單個項目提出,容易給審批部門造成影響不大的“錯覺”,尤其是在大灣區這種城市間存在相當競爭心的區域。如能為之強製立法,對類型接近的項目累積進行定義,要求進行更深度更全方位的環評,將能更有效保護珍貴的海洋資源。

二、設立大灣區可填海的容量上限

環境汙染物管理早已引入“環境容量”概念,控製某區域內汙染物可排放的上限。同樣道理,環境生態的容量上限更為明顯,一旦破壞更難恢復。粵港澳三地政府如能通過整個區域的環境規劃分析(再按行政區分解),共同製定各地在未來時間(例如2020-2040)內可填海的上限面積。透過廣納多部門聲音、聽取社會多階層的民意,兼顧保育與公平,防止在任何一地產生“被規劃”的負面效應;逐步縮減、鼓勵優先利用土地儲備,讓各城明晰自己的填海空間。這樣才能有效製止多城競爭導致盲目填海發展的問題。

(作者小斯系跨境環保關注協會聯合創始人)

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