G20聲明維護全球糧食供應鏈 疫情下全球會陷入糧食危機嗎?
2020年04月22日14:25

  原標題:21深度丨G20聲明維護全球糧食供應鏈 新冠疫情下全球會陷入糧食危機嗎?

  北京時間4月21日晚間, 二十國集團(G20)召開緊急農業部長視頻會議,對疫情下的糧食安全問題進行商議。會後發佈的聯合聲明顯示,二十國集團農業部長一致同意,將防止對糧食和農產品出口採取任何不合理的限製性措施,指出這些措施可能導致國際市場的價格過度波動,並威脅到世界相當一部分人口,特別是原本就面臨著糧食短缺的群體的糧食安全。

  至少已有14國實施農產品與食品出口限製

  新冠疫情肆虐之下,世界各地開始出現對糧食供應短缺的擔心,囤糧成為了一種世界級的現象。此前,聯合國糧農組織(FAO)高級經濟學家阿巴斯安就曾發出預警,疫情之下,民眾恐慌性囤積食品,可能會對全球糧食供應造成影響。

  (近期全球主要糧食價格指數走勢 橙色:大米 紫色:大豆 藍色:小麥 黃色:玉米 紅色:糧食和油籽 來源:G20農產品市場信息系統網站)

  不僅僅是民眾囤糧,有國家相繼加入了囤糧的隊伍,還有國家接連採取糧食出口限製令。根據日本農林水產省統計,截至4月16日,至少已有14個國家實施農產品與食品出口限製。

  哈薩克斯坦從3月22日起對麵粉、小麥等11種農產品發佈了出口限製,後於3月30日調整為配額製;世界第三大大米出口國越南宣佈自3月24日起禁止大米出口,之後在4月上旬調整為配額製;自3月26日起,泰國對雞蛋採取了為期7天的出口禁令;埃及自3月28日起未來3個月內停止各種豆類產品的出口;3月30日,烏克蘭實施小麥出口上限;柬埔寨從4月5日起暫時禁止出口大米和魚類;4月初,緬甸跟隨多國紛紛推出大米出口限製政策,決定暫停發放大米出口許可證。此後,印度大米出口商協會宣佈已暫停簽署新的大米出口合同。

  隨著限製令不斷增長,國際組織多次發出警告要避免出現糧食危機。3月末,糧農組織總幹事屈冬玉在一篇署名文章中警告,在新冠疫情影響下,“糧食供應的不確定性可能促使決策者採取貿易限製措施,以保護國家糧食安全。而2007-2008年全球糧食價格危機的應對經驗證明,此類措施只會加劇危機。”

  尤其是農產品大國俄羅斯,其糧食出口限製令料將進一步升級。俄羅斯是世界最大的小麥出口國,俄羅斯在3月31日決定對小麥、黑麥等多種糧食實施出口配額製,4月到6月的配額總量為700萬噸,限製範圍為歐亞經濟聯盟以外的國家和地區。4月17日,俄羅斯農業部副部長奧克薩娜·盧特表示,一旦上述配額耗盡,該國將暫停向歐亞經濟聯盟以外的國家和地區出口多種糧食。她還表示基於對於目前的配額出口速度,預計於5月中旬起暫停。

  還有國家正在醞釀相關限製令。 全球最大糧食出口國之一烏克蘭可能限製穀物出口。4月16日週三,烏克蘭主管農業的經濟部副部長Taras Vysotskiy對媒體表示,如果小麥出口銷售量超過和貿易商談定的限額,該國就準備禁止小麥出口。

  4月10日羅馬尼亞出台緊急法案,宣佈對非歐盟地區的小麥和其他食品的實施出口限製。此舉遭到了歐盟的反對,歐盟在此後發佈的聲明中稱,歐盟方面並未掌握信息顯示羅馬尼亞面臨或將面臨重大的農產品短缺,這些措施看起來不太合適。不僅如此,羅馬尼亞政府還遭遇了來自農戶和貿易商的反對。重重壓力之下,羅馬尼亞政府在4月16日決定取消前述限製令。

  一邊是出口國限製出口,另一邊是進口國急忙囤糧。尤其是非洲國家、菲律賓和波斯灣地區高度依賴糧食進口。東非國家阿爾及利亞、摩洛哥、沙特和菲律賓等糧食進口國都已展開囤糧行動。

  疫情下窮國更易陷入糧食危機

  實施糧食出口限製令的邏輯並不難理解。相關分析指出,許多實施限製令的國家本身並未面臨食物短缺問題,但一些國家尤其是一些新興市場國家,近期出現了貨幣大幅貶值,另外本土出現了恐慌囤糧的現象。比如,俄羅斯盧布兌美元彙率下挫16%,意味著農戶更傾向於將小麥等出售到海外,政府欲通過限製出口來保證本土供應和限製通脹水平。

  包括美國、加拿大、澳州等在內的發達國家農產品出口國還未採取任何行動。日本佳能全球戰略研究所高級研究員山下一仁近日發佈的專欄文章解釋了為何發展中國家更易於採取糧食貿易限製措施。

  (全球主要小麥生產國/地區的生產和出口情況 來源:山下一仁專欄文章)

  據山下一仁分析,糧食安全由兩大元素構成,一是民眾是否有足夠的經濟條件購買食物,二是是否能夠保證食物的流通渠道。對於不發達國家來說,可能兩者都缺;他認為,眼下的新冠病毒大流行更有可能在經濟較差的國家引發糧食危機。

  他舉了印度2008年實施大米出口禁令的例子。儘管印度當時並未面臨大米短缺問題,但由於國際市場中的穀物價格飆升,若不採取行動,那麼印度出口商將追逐更高的國際價格,本土的供應將隨之收縮且價格上升,那麼對於眾多低收入的印度民眾來說,就要花更多的錢去購買食物,印度當時這麼做也是為了避免前述問題的發生。

  另外,WTO規則也為發展中國家留出了一定的餘地。1994年達成的關貿總協定(GATT)農業協議部分的第十二條條款規定,成員國在計劃採取出口限製前應提前通知WTO,並與食品進口國進行商討。

  山下一仁指出,早在1993年GATT談判的最後階段,作為食品進口大國的日本提出應禁止針對糧食出口頒布的禁令。但此舉遭到了不少國家的強烈反對,印度就是其中一員,當時的印度代表指出當一國遭遇相關問題時,有權限製自身的出口。基於眾多的反對,上述規則並不適用於食物淨進口的發展中國家。

  二十國集團農業部長會議聯合聲明還是指出,在新冠疫情期間採取的緊急措施必須是有針對性的、合理的、透明的且是暫時性的,避免對全球食物供應鏈造成不必要的障礙,另外要符合WTO貿易規則。聲明還指出,各國要履行在採取包括針對農產品和食物必需品的貿易措施時通知WTO的承諾。二十國集團重申對用於人道主義用途的食品不採取出口限製或加征關稅的協議。

  那麼像美國和加拿大這樣的發達農產品出口國會採取出口限製嗎?山下一仁認為不會。2019年美國生產的一半小麥都用於出口,澳州和加拿大則分別達到了六成和七成。因為在這些市場,即便價格上漲,民眾一般仍可承受,若限製出口,那麼就會使大量原本要出口的農作物流入本土市場,造成本土價格的混亂,進而引發農戶破產的連鎖效應。美國在曆史上曾兩次採取過相關的糧食出口限製令,但結果都以失敗告終。

  避免製造人為危機

  目前全球的糧食供應並未陷入“可怕”的短缺狀態,真正可怕的是各種出口限製令引發的恐慌和多米諾效應。

  根據糧農組織的數據顯示,全球2019-2020年的小麥庫存預計較前一年稍高並高於五年平均水平3%。另外,全球的大米儲備接近去年創下的曆史最高水平,足夠保證全球未來四個月的需求。

  據國際糧食政策研究所(IFPRI)相關研究員分析,目前的情況就是在沒有危機的情況下,可能製造一場人為的危機。根據該研究員統計,截至目前,以卡路里來計算,糧食出口限製令影響了約全球1%左右的食物價值。

  “目前已到了全球展示團結和責任感的時刻。過往的危機告訴我們,糧食貿易限製令對低收入及糧食短缺國家來說破壞力極大。”糧農組合、世衛組織和世貿組織在3月31日的聯合聲明中呼籲。

  4月21日,聯合國世界糧食計劃署(WFP)發佈了一份報告,警告稱在新冠病毒大流行的背景下,全球正處於“饑荒大流行”的邊緣。報告預測,受疫情帶來的經濟衝擊影響,2020年面臨嚴重糧食危機的人口數量將翻番,較2019年的1.35億增至2.65億。報告稱,最糟糕的情況是,超30個國家發生饑荒。為了避免疫情演變成人道主義災難和糧食危機,WFP執行主任比斯利(David Beasley)敦促各國不要對跨境食物供應實施出口禁令或其他限製,保證供應鏈的順暢。

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