獨山縣高額負債的反思:縣域經濟如何尋找特色發展之路
2020年07月15日01:04

原標題:獨山縣高額負債的反思:縣域經濟如何尋找特色發展之路

楊誌勇(中國社會科學院財經戰略研究院研究員)

貴州省獨山縣負債不是新鮮話題。隨著一個媒體給出的負債資金用途更為直觀的視頻的熱播,獨山400億債務問題又一次引起關注。由於今年地方財政普遍較為困難,人們不禁擔心,獨山縣財政能挺過來嗎?獨山全縣地區生產總值2019年完成125.74億元(初步統計數),這樣小的經濟體量,能應對400億元的債務嗎?

2019年8月7日,《中國紀檢監察報》刊文披露了獨山縣委原書記潘誌立的案情。報導中披露,潘誌立被免職時,獨山縣債務高達400多億元,絕大多數融資成本超過10%。

實力弱靠外部輸血的獨山縣財政

我們先來看獨山縣的財政收支情況。公開渠道可以獲取的較為系統的最新年度財政收支數據來自2019年10月10日公佈的2018年決算[獨山縣人民政府政府信息公開網所提供的政府預決算信息(http://www.dushan.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/ysjs/zfyjs/)]。據此,2018年獨山縣的一般公共預算收入4.77億元,其中稅收收入和非稅收入分別為3.38億元和1.39億元,分別占70.85%和29.15%。一般公共支出27.31億元,其中債務付息支出1.84億元,均為地方政府一般債務付息支出。不到5億的縣級一般公共預算收入,顯然無法滿足超過27億的支出需要。缺口主要靠省級補助(20.58億元)、地方政府債券轉貸資金收入(12.26億元)、其他資金(基金)調入(2.36億元)來彌補,州級財政也提供了0.15億元的補助。可見,獨山縣財政主要依靠外部資金的輸入來得以維持運行。

2018年獨山縣政府性基金收入12.27億元,支出12.27億元,其中,本年政府性基金收入10.02億元,本年支出10.02億元。本年支出中,債務付息支出0.48億元。2018年債務(轉貸)收入1.51億元;債務還本支出1.98億元,這說明當年政府性基金中的實際可支配債務收入是負數。政府性基金收入主要來自土地收入,2018年國有土地使用權出讓收入9.76億元。2018年獨山縣國有資本經營預算決算收入僅為686萬元,決算支出也是686萬元,與較大的支出盤子相比,這樣的收支規模幾乎可以忽略不計。社會保險基金預算的專門性決定了它同樣無法為地方財政運行提供財力。

根據決算,2018年年末獨山縣地方政府債務餘額79.56億元,其中一般債務餘額64.67億元,專項債務餘額14.89億元,均未突破本年地方政府債務餘額限額。2019年獨山縣地方一般公共預算收入完成4.7億元,同比下降1.4%。其中:稅收收入完成3.29億元,同比下降2.5%。這樣的財力,要應對80億元的地方政府債務餘額都有難度,更不用說400億的負債了。

高額負債問題的嚴重性

政府預決算數據表明,400億元的負債如果存在,那麼大部分就不是地方政府直接負債,但這樣問題就顯得更加嚴重了。眾所周知,這些年來,地方債一直在規範管理,地方政府債務餘額基本上等於地方政府實際應負擔的債務餘額,才是應該看到的結果。但是,獨山縣政府的各種違規擔保以及利用地方融資平台舉債,導致地方債管理中問題叢生,並積聚起較大的地方債風險。因此,要解決獨山的地方債務問題,需要有更加準確的債務信息發佈。僅僅依靠獨山縣是無法化解這些債務風險的。既然要更多的外部資金輸入才能解決,那麼重要的是全面掌握獨山縣政府的負債信息。這是解決問題的第一步。債務問題仍然需要直面。防範化解重大風險,容不得半點馬虎。官員落馬了,不是將問題歸咎於落馬官員就了事,重要的是分析問題,找到有效防範化解未來同類風險的路徑。

獨山地方債問題的嚴重性不言而喻。如果不是上級財政資金的注入,那麼獨山的財政就會停擺。短期內,上級對獨山的地方財政救助是不可或缺的。在積極防範化解風險的同時,我們需要進一步反思一些問題:地方債風險,全國上下已經多次提示要加以防範,但獨山縣為什麼還是出了這麼大的問題?地方政府擔保早已不允許,為什麼獨山縣還會有各種形式的擔保?為什麼地方債務管理製度的相關規定流於形式?為什麼既有的內部控制製度失效?為什麼地方債務風險累積到難以為繼的時候,問題才最終暴露出來?

高額負債反映地方治理的落後

從現有的新聞報導來看,地方債的累積與前任縣委書記有密切關係。問題是,當地幹部不可能不瞭解中央的有關地方債務管理的規定。2014年,預算法修正之後,已經賦予省級地方政府發債權限,“開前門,關後門”的機製早已形成,但為什麼獨山縣還能在新預算法生效之後依然如此?前任縣委書記力排眾議,做到了這一點?

多年來,我們已經習慣了粗放式的經濟增長,並以增長後的收益,來補償損失。官員的既往從政經驗,在很大程度上支援了獨山縣的債務融資做法。但是,時代早已不一樣了。在過去,具體製度還不夠健全的時候,確實存在各種漏洞,確實有各種擦邊球可以打,但現在地方債管理製度已經非常明確,怎麼還有這種類型的地方政府擔保呢?

事實上,即使是在發達地區曾經行之有效的做法,時過境遷,現在也不一樣有效。當把這樣的做法移植到落後地區時,失效的可能性就更大了。拋開債務融資的製度約束,一個地方的應債能力是債務融資決策最應該考慮的因素。而這要看當地經濟的發展水平和發展潛力。西部地方經濟相對落後,經濟發展空間的確很大,但在短期內,增長潛力未必能夠轉換為經濟實際增長率。

獨山負債融資多為大項目,大項目融資風險在不同的階段有不同的表現。在項目進行階段,項目建設資金不足可能導致項目不能建成,並進而影響後續的項目運作,債務償還就會出現問題。項目建成後,項目運作未達到預期效果,收益不能彌補成本,也會導致債務償還的困難。

地方政府債務融資,就是在加杠杆。杠杆率過高,意味著債務利息負擔過重。獨山縣政府已經走到這一步了。債多了,就希望債滾債,希望能有新項目的收益,來解決舊項目的問題,這很自然。但新項目真的就有利可圖嗎?遇到債務問題,就想著靠“發展”來解決。這樣的思路不能說是錯的。但“發展”是有前提條件的。不是想發展就一定會發展的。經濟增長需要看約束條件。在高質量發展背景下,生態文明建設比什麼時候都重要,犧牲生態環境搞發展,或實現所謂的跨越式發展是做不到的。經濟增長還受製於市場條件,受製於當地的各種硬環境和軟環境。

就事論事,要在一個偏僻的山區縣,發展大學城,至少在當下的中國,有相當的難度。事實上,就是東部一些地方的地級市,在發展大學城上,都遇到很多難題。大學城對優質高等教育資源的吸引力不足,最後只能是當地的一些學校的搬遷。說實在的,大學城建設的背後多與房地產經濟有著密切關係,但是,人氣不足的大學城,甚至對市場主體的吸引力還不如一些地方重點中學(現實中,我們看到一些地方,隔上幾年,就設法讓重點中學搬遷或設立新校區或設立分校,這樣的“借力”或許可以讓房地產經濟上受益,但對於教育來說,這不能不說是一種折騰)。獨山縣的地理位置以及先天條件,決定了在短期內要發展大學城,基本上是很難做到的,後來的事實也充分說明了這一點。

尋找適應落後地區的特色發展之路

平心而論,從幾個大項目來看,獨山縣的“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建築”等旅遊項目設計也費了心思,但項目建設和運作風險,應該說獨山縣有關方面的考慮還是不夠充分。政府與市場的關係雖是個老問題,但總是在不同場合以不同方式表現出來。怎麼發展地方經濟?是不是就一定需要地方政府親自上?營商環境的優化,讓更多的市場主體積極性得到更充分的發揮,效果好過政府親自上場。誠然,在經濟發展的起步階段,基礎設施建設需要政府的投入,但政府還是要守住底線,只做市場不能做或做得不如政府的事,否則,市場在資源配置中的決定性作用不能有效發揮,而且政府還可能因此背上沉重的負擔。

這也讓我想起了各種不規範的PPP項目。PPP項目設置的初衷不能說不好。PPP具有的兩大優勢:彌補政府資金的不足;發揮市場機製作用。只要充分發揮,這就可以收穫到PPP的好處。但關鍵是,PPP需要的是政府和社會合作,合作的前提下,合作各方根據各自承擔的風險獲得相應的收益。試想,如果項目前景不明?那麼市場主體憑什麼願意投資?於是,地方政府作出各種承諾,試圖補償可能的風險損失,於是,出現了不規範的PPP。天下沒有免費的午餐。在風險承擔上給補償,在收益上給補償,結果這些都變成了地方政府沉重的隱性債務負擔。

獨山縣負債,前任縣委書記倒了,問題才得到充分的暴露。地方治理體系和治理能力現代化的迫切性,更是凸顯。獨山縣幹部群眾當真不明白舉債的風險?或許是因為對未來的承諾太迷惑人,或許是因為過於相信能人,或許還能找到其他原因。但無論如何,這樣的遠超當地承債能力的舉債,一定與地方治理的落後有關。地方政府內部缺少監督,社會輿論監督同樣缺位。

獨山的問題也再次說明基層政府信息公開的重要性和迫切性。基層政府涉及秘密的事項少,有更充分的條件實現信息公開。但現實中,越是基層政府,總體上信息公開程度都較為有限,無論在信息公開的廣度、深度還是在公開信息的獲取上,都有相當的難度,這就阻礙了可能的各種監督。

面對已經發生的問題,短期內,應該採取有效措施,將損失降低到最小限度。一些有前景的項目還是應該繼續,但怎麼做,應更多借助市場力量,讓市場來判斷。同時,地方政府應積極自救,通過必要的資產處置,為債務清償提供現金流。考慮到獨山的經濟體量,上級對地方的財政救助可能更加重要,但這不應該等同於軟預算約束,而是要在救助的同時,探索規範的地方財政救助機製。

從中長期來看,獨山作為西部縣,應探索不同於東部發達地區的特色發展之路,需要動腦筋,而不是簡單地照抄照搬;需要發動當地幹部群眾的積極性和創造性,群策群力;需要在生態環境有效保護的前提下,走出一條可持續發展之路。

更多新聞