21全球觀察丨會員欠款多次導致財政危機,做項目主要靠“化緣”,美國宣佈退出世衛組織意味著什麼?
2020年07月15日19:52

原標題:21全球觀察丨會員欠款多次導致財政危機,做項目主要靠“化緣”,美國宣佈退出世衛組織意味著什麼?

前國際組織職員揭露機構資金困局。

今年新冠疫情在世界範圍內爆發以來,美國總統對世界衛生組織幾次斷糧和退群的威脅將國際組織的資金困境問題重新帶入了人們的視野。

多邊國際組織的運行自然離不開會員國及其他一些捐贈機構的財政支援,然而國際組織作為非營利機構,完全依靠他人的捐贈便會為自身的運行和發展帶來諸多限製。其實,資金短缺一直是各個國際組織面臨的共同困境,而與資助方鬥智鬥勇也是國際組織的日常。

本文就以一個前國際組織職員的視角簡單談一下國際組織的經費問題。

拖欠會費 多次導致財政危機

多邊國際組織的財政來源主要有三部分,即會員國的評定會費(assessed contribution)、自願性捐款(voluntary contribution)、及以物資和服務等形式出現的其他捐贈(在這三部分中其實還有著更加複雜的細分)。

評定會費用於維持組織最基本的機構運轉,並且是每個會員國必須承擔的義務,由組織來決定其用途。以聯合國大會為例,評定會費的計算主要是基於會員國的國民總收入(GNI)及支付能力,並且每三年審議一次。會員國應當在每年1月31日之前把當年的會費繳清,如果連續兩年沒有按時繳費便會失去在聯合國大會的投票權。

雖然按時繳納會費是義務,但會員國拖欠會費的情況卻年年發生。聯合國成立75年來經曆了數次財政危機,其中多次都與會員國拖欠會費有關。

例如,1960年聯合國派遣維和部隊以應對剛果危機時,由於不同國家之間的政策分歧使得以蘇聯為首的多個會員國拒絕繳納會費,從而導致了其歷史上第一次財政危機。

在1980年代里根執政期間,由於美國政府認為其作為會員國所掌握的話語權與其繳納的高額會費(分攤全部會費的25%)不相符而多次拖欠會費,同時向聯合國系統內的多個組織施壓,迫使聯合國不得不縮減預算並大批裁員。最後作為妥協,聯合國大會決定給予繳納會費最高的幾個國家更多參與組織決策的權力。

而1990年代末,由於超過一半的國家因為各種原因沒有按時繳納會費,聯合國經曆了其歷史上最嚴重的財政危機(除了我們現在正在經曆、並且不知道什麼時候結束的這次以外)。

數據來源:United Nations System Chief Executive Board for Coordination。

註:整個聯合國系統包括六大核心機關(principle organs),即聯合國大會(General Assembly),秘書處(Secretariat),安全理事會(Security Council),經濟及社會理事會(Economic and Social Council)等;辦事處、計劃署/規劃署和基金(Funds and Programmes),如聯合國開發計劃署(UNDP),聯合國兒童基金會(UNICEF)等;以及專門機構(Specialized agencies),如國際勞工組織(ILO),世界衛生組織(WHO)等。

自願捐款是較力主戰場 做項目靠“化緣”

再說自願性捐款,它是會員國以及其他國際機構、基金會、甚至私營部門根據自身不同的訴求向國際組織提供的資金,而捐款方在多數情況下對這部分資金的使用有著決定權。

近年來,自願性捐款在各國際組織的收入中所占的比例越來越大,而且已經超過了評定會費。以整個聯合國系統為例,在其2018年的財政收入中,評定會費占全部收入的24%,而自願性捐款占到了69%。再以作為聯合國專業性機構的世界衛生組織為例,截至2020年第一季度,其收到的自願性捐款占到了整個財政收入的81%,而評定會費僅占19%。

自願性捐款的比例大對於組織來說並不是一件好事。首先,提供這部分經費並不是成員國的國際法義務,評定會費尚且無法保證按時足額繳納,那麼這部分經費的穩定性就更無法保證。其次,自願性捐款並不是由捐款方一股腦把錢捐給某個組織、然後再由組織自行分配給各下級部門的,而大部分是由組織中的各個機構部門甚至各個辦公室自己去籌集來的(工作人員稱其為“化緣”)。前文已經說過,捐款方常常對自願性捐款的使用有著決定權,那麼自願性捐款的比例越高,組織就越容易受製於人。

除了故意拖欠以外,全球性的金融危機、會員國的自然災害和戰亂等原因都會在一定程度上導致國際組織的財政困難。

我在2016年博士畢業後曾在聯合國開發計劃署(UNDP)紐約總部工作了三年,作為工作人員,可以感覺到組織的財政困難給大家的工作生活帶來的困擾是實實在在的。我所在的部門從事的工作是項目評估,平時主要是和UNDP駐各發展中國家的基層項目辦公室打交道。每次去評估一個辦公室的時候,當地工作人員反映最多的問題就是資金短缺,導致項目難以進行,而且每個辦公室都能聲淚俱下地講一個化緣的血淚史。於是這些年我聽到的故事里有捐款方給錢之前出各種幺蛾子的,有答應給錢後來沒給的,還有給了錢之後又把錢要回去的。

記得有一次評估UNDP駐中東某戰亂國家的辦公室時,這個辦公室的主任向我們哭訴說戰爭爆發以後他們所有工作人員撤到了上級洲際辦公室(Regional Bureau)的所在地,常規的項目也都無法進行了。於是好幾個捐款國把捐給他們做項目的錢都要了回去,但總部卻還要求他們把項目做完,這大概是我在UN工作期間聽過的最悲傷的故事之一了(還有一些不能說的,就不在這兒說了)。

每次去基層辦公室出差時,當地工作人員私下裡向我們吐槽最多的也是最近這些年幾輪裁員減薪弄得人心惶惶,他們都在想是不是應該開始給自己找後路。每次聽到這些我都會握著對方的手安慰道沒事沒事,相信組織,麵包會有的,一切都會有的,但心裡卻嘀咕著身為一個搬磚小職員,我是不是也該趁著年輕儘早給自己找好後路。

(作者2019年攝於聯合國駐烏干達恩德培後勤基地)

仰賴自願捐款的世衛組織

國際組織也都在嚐試改變這種情況,但改革之路是艱辛的。

還以世衛組織為例,隨著近二三十年重大傳染性疾病等非傳統安全威脅日益凸顯,世衛組織的業務也越來越多,隨之而來的是對經費更大的需求。然而,世界衛生大會在1980年代初和1993年針對世衛組織的評定會費先後出台了“zero-real growth policy”(預算規模維持不變,僅考慮彙率變化和通貨膨脹等因素)和“zero nominal growth policy”(連彙率變動和通貨膨脹都不考慮了,這部分預算數字完全不變),導致後來世衛組織越來越依賴自願性捐款,而且世衛組織收到的絕大部分自願性捐款都由捐款方指定了用途。

在1990年時,世衛組織的評定會費還可以占到全部預算的46%,而到了今年,這個數字便下降到了19%。而如此依賴自願性捐款不僅使資金流的持續性和確定性無法得到保障,還會嚴重影響組織的自主性。針對這個問題,許多專家學者提出應當增加會員國的會費,並且將自願性捐款控制在一定比例之下。但這個提議遭到了大多數會員國的反對,尤其是幾個大的捐款國。

而針對資金短缺的問題,2011年的總幹事報告中曾提到世衛組織今後應當吸引更多元的捐款,包括來自各種基金會、私營或商業部門的資金。然而這個提議又遭到了來自各方的反對,理由是世衛組織是政府間的國際組織,而接受非國家行為體的資助有悖其價值觀,也有損其在國際社會中的威望。在這種情況下,世衛組織的改革嚐試是十分有限的,因為任何一個改革方案都會受到多個利益相關方的反對,而這也是所有國際組織都會遭遇到的情況。

(紐約地鐵7號線)

在紐約,我有一天下班等地鐵時突然覺得,整個聯合國系統就像紐約地鐵一樣,運行這麼多年早已經出現了各種問題,紐約人民都對它的這些問題有諸多怨言,但它又與大家生活的各方面都息息相關,打破重建大家不接受,修修補補又無濟於事,於是它就只能在大家的怨言中這樣繼續運行著。

聯合國第二任秘書長哈馬舍爾德曾說過,“The UN was not created to take mankind to heaven, but to save humanity from hell”。在這75年里,儘管它被各種各樣的政治力量裹挾過,儘管在行動的過程中有過不少的過失,儘管在組織層面上有各種不盡如人意的地方,但總體而言,它還是做到了將許多不幸的人從地獄中解救出來。但也是因為它存在了75年,已經滲透到了國際社會的方方面面,也產生了各種頑疾,想要改動任何一個地方都會牽扯出無數錯綜複雜的問題,從而使改革舉步維艱。

而作為曾經的工作人員,我這三年中最深切的感受就是沒有錢是萬萬不能的。國際組織經常被詬病的一點是它們會被大的利益集團操控,但每一個國際組織工作人員都明白的一個道理就是“Never bite the hand that feeds you”。如果不接受這些錢,組織該如何運行下去,工作人員又該靠什麼生存呢?國際組織本身不營利的性質使得它們難以擺脫捐款方的影響,因此,在理想和現實的夾縫中求生存是每個國際組織都在面臨的困境。

(作者桂天晗,清華大學公共管理學院助理教授,曾在聯合國開發計劃署等國際組織從事多年項目評估工作。)

(作者:清華公管助理教授桂天晗 編輯:張涵)

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