洪澇災害及極端天氣風險防範 亟需納入“十四五”規劃
2020年08月22日02:10

原標題:洪澇災害及極端天氣風險防範 亟需納入“十四五”規劃

韓自強(山東大學國家治理研究院研究員,政治學與公共管理學院教授)

自6月份以來,受各類極端天氣影響,長江、淮河等流域多次發生強降雨,造成四川、重慶、江西、安徽等20多省份發生洪澇災害,超過6000萬人受災,直接經濟損失達1700多億元。長江中下遊汛情緩解之後,社會普遍鬆了一口氣。但是緊接著長江上遊流域又出現汛情,近日來,由於長江上遊多條支流又水位暴漲,川渝地區多地出現險情,中央和川渝政府按規啟動應急響應,組織消防、應急、公安等部門全力開展救災工作。但是從社會輿論反映來看,川渝等長江上遊地區對於突發的洪澇災害還是有些準備不足。

因極端降水天氣造成的洪澇災害近年來至少呈現出以下三個特點。一是傷亡人數持續下降。歷史數據顯示,20世紀50年代,我國每年因洪災死亡8000多人;60年代至90年代間,年均死亡也高達4000人;21世紀以來,這一數字則從“千”減到了“百”的量級。二是經濟損失持續攀升。隨著我國城市化的快速發展以及經濟體量的增加,洪災造成的經濟損失也逐漸加大。其實,無論是從我國還是全球來看,各類洪災造成的經濟損失一直居災害損失榜首。三是洪災相對可防可控。以人類當前所掌握的科技,對比地震等其他自然災害,颱風及強降水等致災因子相對可預測,洪水相對可防可控,因此完全可以更加積極地發揮人們的主觀能動性,降低災害損失。因為防洪的成功,也確實讓社會對於洪災的危害的恐懼感消退。但是從防洪應急操作而言,恐懼感消退的同時又需要增強警惕感,如此才能有效防禦災害。

總體上來看,我國洪災及災情損失模式的主要原因有三。一是全球氣候變化,極端天氣頻發,傳統氣像現象發生空間產生變化。比較典型的代表是近年來颱風頻發,而且影響地帶有向北移的趨勢。比如2018年颱風“溫比亞”、2019年颱風“利奇馬”都在山東境內徘徊多時,造成重大洪澇災害。這種趨勢同樣發生在大洋彼岸的美國。2012年颶風“桑迪”帶來的強降水淹了美國最大城市紐約,成為美國歷史上經濟損失僅次於2005年“卡特里娜颶風”的自然災害,帶來了美國諸多災害防範法律改變。

二是我國城市化進程飛快,新城規劃發展中對洪災風險防範意識不足,人們過度侵占了水的空間。比如說,長江中下遊的城市曾經湖泊眾多。水域面積大量被填埋成為城市化建設用地。水的空間被大量擠壓,因此幾乎年年出現城市內澇、“城中觀海”的現象。反過來,長江上遊地區的很多城市處於大江大河沿岸,但是由於地理條件相對優越,所以城市發展中依然缺少對洪水的敬畏——之前的泄洪區在過去20多年紛紛成為城市新區。這樣的情況,一旦發生強降水,勢必造成極大經濟損失,甚至威脅人們生命安全。

三是日益完善的工程防洪體系,大大減少了洪災的發生率,但是助推了人們冒險的行為,累積了更大的風險。可以說,從1998年大洪水之後,我國已有20餘年未發生類似規模、影響全國的特大洪水了,這無疑得益於98年之後全國大量的防洪投入和防洪工程項目。但是,這些防洪工程也存在負面效應,那就是讓人們誤以為“人定勝天”,放鬆警惕,在高風險地區發展投入,從而可能累積更大的災害後果。典型案例是日本的福島等東北三郡。當地本來歷史上都有對大海嘯所達之處的記錄。為了防止海嘯,當地政府在海岸上修建了10米高的海牆。之後,人們認為10米高的海牆足以抵擋任何海嘯,於是原來低窪的地帶逐漸發展成為人口密集的地區。海牆效果如何,大家在2011年日本東北大地震-海嘯-核事故復合型災難中都有所見:海嘯瞬間翻過、衝倒了海牆,漫向內陸,造成了1,8000多人死亡,更造成了福島核事故,長期影響難以評估。

某種程度上,中國歷史就是一部同自然災害鬥爭的歷史,也是一部同自然環境融合、共生的歷史。大禹改“堵”為“疏”,曆時十三年完成了治水大業。李冰父子因勢利導,都江堰曆經千年至今仍造福蜀都人民。今年是“十三五”規劃的收官之年,也是“十四五”規劃的準備之年。因此十分有必要提高風險意識,打破政府部門利益,加強部門協調,在各類“十四五”規劃以及國土空間規劃中整合進風險防範內容,實行生態防洪和工程防洪相結合的原則,創新公共政策,探索推進洪災保險政策,助推全社會提高意識,趨利避害,切實減輕因災損失,保障人民群眾生命財產和健康安全。

(作者:韓自強 編輯:李靖雲)

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