以縣域為重點空間載體推動鄉村振興
2021年03月03日00:35

原標題:以縣域為重點空間載體推動鄉村振興

馮奎(中國城市發展中心學術委秘書長、研究員)

日前發佈的《中共中央國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》全文共出現“縣域”一詞11次,主要集中在構建現代鄉村產業體系、提升農村基本公共服務水平、加快縣域內城鄉融合發展、強化農業農村優先發展投入保障等具體要求和舉措之中。

可以認為,在鄉村振興戰略全面實施過程中,重心將落在縣域,縣域經濟將迎來一個新的發展階段。

發揮縣域在鄉村振興中的作用,一定程度是要合理地糾正城市偏向主義。城市偏向主義是一種發展觀念,是站在城市本位的立場,認為只要城市(特別是大城市或城區)發展好了,國家和區域就會發展起來。城市偏向主義反映在基礎設施、產業佈局、公共服務配置、要素使用等各個方面,持續的過於強烈的城市偏向主義,會對鄉村功能有所漠視,對鄉村發展權利甚至有所侵奪。關於城市偏向主義,學者們討論得比較多的一個典型方面是農村土地權益的分配使用。改革開放以來,各地從農村集體轉移了2億畝左右的土地用於城市、工礦、交通和水利等建設用地,近20年各地地方政府累積獲得土地出讓金近60萬億元。但這些土地惠及城市更多,農村與農民獲益不足。

我們國家的縣域比城市獲得的資源相對要少,發展相對要弱。縣內的精華在縣城,以縣城來作比較,2019年縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當於地級及以上城市城區的1/2,以往多年形成的存量差距巨大;從消費潛力看,2019年縣城居民人均消費支出僅相當於地級及以上城市城區居民的2/3。全國來看,縣域經濟發展還存在“小散弱”問題,縣域工業基礎偏弱,對地區生產總值的貢獻偏少。縣域經濟發展不平衡,產業規模小、鏈條短,特色主導產業不突出、競爭優勢不明顯;政府債務風險防控能力有待提高,財政大多隻能保運轉和保民生等等。這些現象背後的原因是多方面的,有城鄉區域發展階段性的原因,有規模經濟集聚經濟在發揮作用,其中也有一部分原因是城市偏向主義。

合理糾正城市偏向主義,把發展的重心移到縣域,這有利於推進鄉村振興。沿著這個思路,未來我們會看到各地以縣域為主戰場,掀起熱火朝天的鄉村振興新局面。在糾正城市偏向主義時,在以縣域為重點空間載體推動鄉村振興的過程中,有三點關鍵之處:

首先,應在城鎮化的大背景下看待縣域發展。要合理糾正城市偏向主義,但不能將城市偏向主義與城鎮化政策方向劃等號,不能不加分析地反對城鎮化的方向。中國常住人口城鎮化率剛過60%,城鎮化還有巨大發展空間。城鎮化的主體形態是城市群、都市圈,特大城市、大城市將成為發展的動力源。有的縣在城市群和都市圈內部,有的不在,但它們都要受到大的區域佈局、城鎮化空間格局的影響,不可能超然於外。一些縣域仍然可以通過向外轉移農民進而富裕農民、繁榮農村;一些縣域周邊的大城市越發展,輻射帶動農村越強,對鄉村振興的作用越突出。有的地方把城鎮化與鄉村振興對立起來,甚至說不搞城鎮化了,改搞縣域經濟了,搞鄉村振興了,這會帶來資源配置的浪費,要特別予以注意避免。

第二,要在城鄉開放的環境下推進城鄉融合。城鄉文化融合、要素流動是新發展格局的重要內容。中央的文件確實講到要“加快縣域內城鄉融合發展”,我的理解,這指的是城鄉融合發展要立足於為農村、農民、農業服務,不能再一味地站在有利於城區的立場,將農村的要素抽走。因此,這是從結果而言來說的,也是針對問題來說的。而從城鄉融合的實現過程來講,不能將一個縣封閉起來,只在一個縣域內部搞所謂城鄉融合。城市與農村的要素雙向流向,多向流動,一定是基於開放的大環境。未來要推動更多的人才進鄉村,推動建立城鄉統一的建設用地市場,推動資本、數據要素的跨區域、跨部門、跨行業流動,都需要打破城鄉藩籬。

第三,要在縣域內充分發揮縣城與重點鎮等載體的帶動作用。世界各國城市統計製度不同,我們國家的縣城、重點小城鎮等等,如參照一些國外的城市規模標準,在國外其實都是“城市”。城市的實質是它有規模集聚效應,對周邊地區提供服務。如果把縣域看作是一個面,那麼縣城、重點小城鎮、特色小鎮,就是這個面上重要的節點。要充分利用好這些節點,使之能夠借縣域力量發展壯大,同時又能在全縣發揮統籌的作用,推動和服務於鄉村振興。現在在進行農民工統計時,本地農民工是指在戶籍所在鄉鎮地域以內從業的農民工,外出農民工是指在戶籍所在鄉鎮地域外從業的農民工。這樣的統計對應到政策上,這會讓一些地方鄉鎮政府認為,就近就地市民化,就是在本鄉鎮市民化。這就大大束縛了鄉村振興的手腳。鄉鎮有許多類型,有的需要集聚提升,有的需要融入周邊城鎮,有的要特色保護,還有的要搬遷撤並。要把這些鄉鎮放到縣域範圍,把縣域放到開放的區域環境下去看,才能科學準確地謀劃未來發展之路。

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