“家裡有礦”卻亂局難解,剛果(金)為何還不待見維和行動?

2022年08月04日13:20

  7月31日,在剛果(金)北基伍省的卡辛迪地區,聯合國剛果(金)穩定特派團(聯剛穩定團,MONUSCO)的軍事人員在結束休假、返回該地區時,在該國與烏干達邊境的哨所出於“不明原因”開槍。據國際媒體報導,聯合國維和人員的開火,造成了兩人死亡、多人受傷。這是一週之內,該國發生的第二起涉及聯合國維和人員的流血衝突。

  近段時間以來,剛果(金)持續發生針對聯合國維和行動的攻擊,聯合國維和人員不僅不被視為維護和平的希望,反而越發成為激化矛盾、誘發衝突的直接因素。鑒於剛果(金)東部地區長期累積的遺留問題與結構性矛盾,聯合國維和行動的公信力正在流失,難度在持續增加,該地區恢復和平安定的希望依然渺茫。

  “不受待見”的聯合國維和行動

  最近一週,圍繞聯剛穩定團在剛果(金)的流血衝突成為國際社會的焦點新聞。自7月25日起,該國東部城市戈馬和布滕博發生了反聯合國暴力抗議活動,衝擊聯剛穩定團總部和供應基地。據稱聯合國維和部隊發射了實彈和催淚彈應對局勢,升級的衝突最終造成至少15人死亡,包括三名維和人員。

  衝突第三日,抗議活動還引發了高壓電線墜落、電死四名抗議者的事故。而發生在7月最後一天的事件,則被視為聯合國維和人員主動開槍,引發了軒然大波。儘管事件原因仍在調查中,但聯合國秘書長古特雷斯已經以強烈的措辭強調,對這一事件表示憤慨,並要求“對事件進行問責”。

  近期發生的衝突,實際上反映了聯合國維和行動在剛果(金)長期遭遇的尷尬處境。自1999年剛果(金)各方簽署《盧薩卡停火協議》、聯合國安理會1258號決議通過後,聯合國便開始了在該國的維和行動。從聯合國剛果(金)特派團(聯剛團,MONUC)到2010年更名後的聯剛穩定團,聯合國的任務重心也從監督停火、維持和平逐漸轉向保護平民、鞏固和平、維持穩定。

  2013年3月,聯合國更是進一步通過決議,在聯剛穩定團內部成立“干預旅”,由南非、坦桑尼亞、馬拉維負責出兵,以協助減輕地方武裝團體對剛東部地區的安全威脅。

  然而,地區緊張局勢並未隨著聯合國維和行動的開展而有效緩解。不僅剛果及源自周邊烏干達、盧旺達等地區國家的反政府武裝不時衝擊聯剛穩定團,就連民間也開始對聯合國維和人員發起暴力襲擊,要求聯剛穩定團離開剛果(金)。最近發生的多起流血衝突,則是聯合國維和行動成為“眾矢之的”的又一激烈體現。

  聯合國在剛果(金)不受待見,背後最重要的原因,莫過於聯剛穩定團在該國遭受的“信任危機”與“合法性危機”。直接激化信任危機的,則是聯合國多年來在剛果(金)維和行動的失敗。

  澳州非盈利媒體網站“對話”(The Conversation)指出,聯剛穩定團干預旅成立之初,曾因有效協助剛政府軍、迅速終結該國反政府武裝“3月23日運動”(簡稱M23)的叛亂活動,得到該國社會的讚譽。然而自那以後,剛東部地區反而遭遇了更多反政府武裝的衝擊,包括源自盧旺達的“解放盧旺達民主力量(FDLR)”、源自烏干達的“民主同盟軍(ADF)”,以及該地區本土大大小小的非法武裝力量。

  面對這些持續擴散、蔓延的反政府武裝力量,聯剛穩定團的干預旅卻發現自己根本無力遏製。尤其是今年3月底,M23重新在剛東部的北基伍省集結,對剛政府軍和聯剛穩定團發起了新一輪的武裝攻擊,不僅導致數萬名平民流離失所,還加劇了剛果(金)與盧旺達的緊張關係(後者被指責為支持M23反政府武裝行動),安全局勢依舊堪憂。

  在飽受動盪之苦的當地民眾看來,20多年過去了,聯合國維和行動不僅沒能起到改善地區安全形勢、保護平民的作用,反而令他們被更大的不安全感所籠罩。因此不少抗議者指出,與其讓沒有建樹的聯剛穩定團引發更多武裝衝突,倒不如不要聯合國維和人員,由剛果(金)民眾自行解決自己的安全與穩定問題。

  根據哈佛大學人道主義行動、聯合國開發計劃署與聯剛穩定團2019年10月共同推出的《來自剛果的聲音:和平建設與重建調查》,剛果(金)東部各省民眾對於聯剛穩定團維護地區安全的信任度只有12%,還不到干預旅成立時的一半。

  信任危機的加劇,連帶放大了聯合國維和行動在該國的合法性危機。

  圖:2013年至2019年,剛果(金)東部四省民眾對於警察、軍隊和聯剛穩定團的信任度變化,來源:Peacebuilding Data

  根據聯合國維和行動的原則,維和人員的派駐需要駐在國的同意。通常情況下,駐在國同意體現在駐在國政府的同意。在2019年1月的大選之前,剛果(金)民間和政壇反對政府的聲音始終存在,不止一次選舉出現爭議。更重要的是,在政府控製力相對薄弱的東部地區,當地社群的聲音與認可非常重要。

  然而,考慮到不同地方勢力甚至跨境勢力錯綜複雜的關係,聯剛穩定團即便意識到了贏得民間認可的重要性,也很難入手改善現狀。得不到信任,很難建構自己的合法性基礎,聯合國維和人員還不如醜聞纏身的剛政府軍更受民眾信賴,在當地難以立足也成為了必然。

  遙遙無解的剛果(金)東部問題

  要說聯合國對剛果(金)維和行動重視不夠,顯然不符合事實。在聯合國海外維和行動中,聯剛穩定團的規模在2018年之前都是最大的,傾注了聯合國大量資源。但美國外交關係協會指出,過去二十年,剛東部地區已經成為二戰結束以來全世界最慘痛的流血衝突彙聚地,各方衝突甚至正在演變成地區戰爭。這也決定了聯合國維和行動規模再大,也難以遏止。

  據統計,持續多年的地區衝突,造成了剛果(金)540萬人死亡,絕大多數都來自剛東部地區。此外,衝突造成了300萬人失去了家園,超過100萬女性慘遭性侵。在直接武裝衝突中,超過九成死者均為平民。

  剛果(金)的安全危機積重難返,很大程度上取決於不可迴避的曆史與現實因素。該國的領土邊界是1885年比利時殖民者劃定的,經過約80年的殖民統治,剛果(金)成為了全世界人口最多的法語國家,更成為250多個民族的聚居地。此外,剛果(金)的地緣位置極為敏感,被九個周邊鄰國包圍環伺,而這些外部國家被普遍認為多次干預剛內部事務,令該國安全形勢更加複雜化。

  就剛東部各省而言,以盧巴人、芒戈人、剛果人為代表的上百個族群居住於此,不少族群說著各不相同的部落語言,各自在本地區的利益訴求也彼此不同,自然為滋生反政府武裝提供了土壤。剛果自然資源豐富,剛東部地區的礦產資源(尤其是鈷)更是成為全球電子產品消費的主要供應來源。

  更重要的是,剛果(金)雖然目前農業欠發達、糧食不能自給,但擁有大量尚未充分開墾的農田,如能加以利用,有望為該國乃至整個非洲供應糧食。這樣一來,各族群在生存和經濟利益驅使下,為了爭奪自然資源引發衝突,而反政府武裝則利用這些族群,挑動、參與資源爭奪,試圖為自己的反政府武裝行動提供經濟來源。

  雖然剛東部地區土地肥沃,但地形並不平坦。以魯文佐里山脈為代表的高地,加上坦噶尼喀湖和基伏湖,構成了其與盧旺達、布隆迪、烏干達三個鄰國的天然邊界。與此同時,受自然條件所限,剛果(金)東西向的陸地交通極為不便,多數從首都金沙薩鋪開的公路,無法抵達東部各省。如此不利的交通條件,進一步阻礙了剛政府在當地的有效統治。

  如果說自然狀況和人口構成為衝突鋪設了難以根除的外部條件,那麼複雜的地緣政治和曆史因素,更是成為非外力所能快速解決的積弊。

  由於上述原因,早在殖民統治時期和蒙博托政權30餘年的時代,剛果(金)族群衝突便持續不斷。到了1994年,鄰國盧旺達爆發內戰,地區武裝衝突全面升級。隨著盧旺達種族大屠殺的發生和“非洲世界大戰”的爆發,不少參與了屠殺事件的盧旺達胡圖族人逃往剛東部地區,最後引發了全面戰爭,牽涉到圖西族領導的盧旺達政府與地區所有國家。

  儘管在國際社會的大力推動下,剛果(金)重新啟動和平進程,於2003年簽署了《全麵包容性協議》和《過渡期憲法》,但當年地區戰爭的遺留勢力仍在活躍,例如親盧旺達的圖西族武裝與胡圖族人組建的“解放盧旺達民主力量”。與此同時,藏匿於剛東部地區的烏干達反政府武裝——“民主同盟軍”,不時製造恐怖襲擊,進一步加劇了地區局勢的動盪。

  此外,該國糟糕的經濟形勢,也成為衝突動亂不斷的土壤。儘管擁有全世界最富價值的礦產資源、發展水電的巨大潛力和廣袤的可耕農田,但剛果(金)似乎陷入了“資源詛咒”。作為聯合國公佈的世界最不發達國家之一,該國人均GDP只有500美元。經曆了2014年和2015年超過9%的快速增長後,如今該國經濟增長又陷入停滯。

  更可怕的是,該國豐富的資源和經濟發展成果並未惠及東部地區的民眾。該國失業率超過50%,東部地區年輕人失業率更高,糟糕的基礎設施建設水平,製約了剛政府發展經濟、維護地區穩定的能力。在此情況下,年輕人找不到生存與個人發展的機會,自然給了各路反政府武裝“招兵買馬”的可乘之機。

  因為無法通過正常途徑參與經濟生活,該地區民眾選擇“自衛自救”,加入反政府武裝,以掠奪資源為生。反過來,不斷惡化的安全局勢,又降低了國際投資者的信心,使得該國既沒有內在的經濟發展引擎、又得不到外部助力。這種惡性循環之下,一些國際學者甚至指出,剛東部地區實行的是“全軍事化”經濟。

  面對殘酷的現實,借助外力似乎是剛果(金)恢復和平、促進發展的唯一辦法,但當龐大的聯合國維和力量都在此難以容身,該國又如何保障自己的安定,已經成為2000萬東部地區民眾乃至7000萬剛果(金)人民難解的困境。

  (胡毓堃,中國翻譯協會會員、國際政治專欄作家)

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